第一章 總 則
第一條 為了規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，保障公共利益和社會資本方的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，制定本條例。
第二條 本條例所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作（以下簡稱政府和社會資本合作），是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資、建設(shè)、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。
本條例所稱社會資本方，是指依法設(shè)立，具有投資、建設(shè)、運營能力的企業(yè)。
第三條 符合下列條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，可以采用政府和社會資本合作模式：
（一）政府負(fù)有提供責(zé)任；
（二）需求長期穩(wěn)定；
（三）適宜由社會資本方承擔(dān)。
國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)前款規(guī)定的條件，制定可以采用政府和社會資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目指導(dǎo)目錄，并適時調(diào)整。
第四條 國家制定和完善與政府和社會資本合作模式相適應(yīng)的投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產(chǎn)管理等方面的政策措施，支持符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目采用政府和社會資本合作模式。
第五條 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目采用政府和社會資本合作模式，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥、依法合規(guī)，遵循平等協(xié)商、誠實守信、長期合作、公開透明的原則，堅持公共利益優(yōu)先。
第六條 國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與采用政府和社會資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目（以下簡稱合作項目）。
任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目。
第七條 國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)政府和社會資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督。
政府和社會資本合作的綜合性管理措施，由國務(wù)院有關(guān)部門共同制定。
國務(wù)院建立政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)、解決政府和社會資本合作工作中的重大問題。
第八條 縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強對本地區(qū)政府和社會資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
縣級以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級政府確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本地區(qū)合作項目的組織實施和監(jiān)督管理。
第二章 合作項目的發(fā)起
第九條 縣級以上人民政府有關(guān)主管部門（以下簡稱有關(guān)主管部門）根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、社會公眾對公共服務(wù)的需求、相關(guān)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃以及本條例第三條的規(guī)定，在組織開展前期論證的基礎(chǔ)上，可以提出擬采用政府和社會資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。
公民、法人和其他組織可以就基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目采用政府和社會資本合作模式向有關(guān)主管部門提出建議。
第十條 對擬采用政府和社會資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)擬訂合作項目實施方案。合作項目實施方案應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）合作項目的名稱、地點以及建設(shè)規(guī)模、投資總額等基本情況；
（二）合作項目建設(shè)運營內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、運作方式、預(yù)期產(chǎn)出；
（三）合作項目期限；
（四）社會資本方回報機制；
（五）政府和社會資本方的風(fēng)險分擔(dān)；
（六）合作項目期限屆滿后項目資產(chǎn)的處置；
（七）有關(guān)主管部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確的其他事項。
有關(guān)主管部門擬訂合作項目實施方案，應(yīng)當(dāng)征求潛在社會資本方的意見。
第十一條 有關(guān)主管部門擬訂合作項目實施方案，應(yīng)當(dāng)會同同級發(fā)展改革、財政等有關(guān)部門，從經(jīng)濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔(dān)風(fēng)險等財政支出事項的，應(yīng)當(dāng)提請同級財政部門進(jìn)行財政承受能力評估。評估應(yīng)當(dāng)形成明確結(jié)論。
有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)前款規(guī)定形成的評估結(jié)論，對合作項目實施方案進(jìn)行修改完善，或者作出不采用政府和社會資本合作模式的決定。
第十二條 合作項目實施方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級人民政府審核同意。本級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對合作項目實施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。
經(jīng)本級人民政府審核同意的合作項目實施方案，由有關(guān)主管部門向社會公布。
本級人民政府審核同意合作項目實施方案的，應(yīng)當(dāng)確定相關(guān)部門、單位作為政府實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)合作項目實施的相關(guān)工作。
第三章 合作項目的實施
第十三條 政府實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項目實施方案，通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方，并將選定的社會資本方向社會公示。法律、行政法規(guī)對特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目選擇社會資本方的方式有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
政府實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)合作項目的特點和建設(shè)運營需要，按照保證各種所有制形式的社會資本方平等參與、有利于合作項目長期穩(wěn)定運營和質(zhì)量效率提升的原則，合理設(shè)置社會資本方的資質(zhì)、條件以及招標(biāo)、競爭性談判等的評審標(biāo)準(zhǔn)。
第十四條 政府實施機構(gòu)與其選定的社會資本方應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂合作項目協(xié)議；設(shè)立專門負(fù)責(zé)實施合作項目的公司（以下簡稱項目公司）的，合作項目協(xié)議由政府實施機構(gòu)與項目公司簽訂。
項目公司不得從事與合作項目實施無關(guān)的經(jīng)營活動。
第十五條 合作項目協(xié)議應(yīng)當(dāng)符合招投標(biāo)、競爭性談判等文件，載明下列事項：
（一）合作項目的名稱、內(nèi)容；
（二）合作項目的運作方式、范圍；
（三）投融資期限和方式；
（四）合作項目期限；
（五）社會資本方取得收益的方式、標(biāo)準(zhǔn)；
（六）風(fēng)險分擔(dān)；
（七）服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)或者要求；
（八）政府承諾和保障；
（九）應(yīng)急預(yù)案和臨時接管預(yù)案；
（十）合作項目期限屆滿后項目及資產(chǎn)的移交；
（十一）合作項目協(xié)議變更、提前終止及其補償；
（十二）違約責(zé)任；
（十三）爭議解決方式；
（十四）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)載明的其他事項。
設(shè)立項目公司的，合作項目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明項目公司的注冊資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)、股權(quán)變更限制以及社會資本方對項目協(xié)議履行的擔(dān)保責(zé)任等事項。
第十六條 合作項目期限根據(jù)行業(yè)特點、項目生命周期、公共服務(wù)需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，最長不超過30年；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
第十七條 合作項目協(xié)議中應(yīng)當(dāng)約定，社會資本方的收益根據(jù)合作項目運營的績效進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
由使用者付費或者政府提供補助的合作項目，合作項目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明價格的確定和調(diào)整機制；依法實行政府定價或者政府指導(dǎo)價的項目，按照政府定價或者政府指導(dǎo)價執(zhí)行。
第十八條 合作項目協(xié)議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔(dān)社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔(dān)保。
第十九條 合作項目的設(shè)施、設(shè)備以及土地使用權(quán)、項目收益權(quán)和融資款項不得用于實施合作項目以外的用途。
禁止以前款規(guī)定的資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔(dān)保。
第二十條 政府和社會資本方應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)。
合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響。
第二十一條 對合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時支付資金。
第二十二條 政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)范圍，履行合作項目協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障，并為社會資本方實施合作項目提供便利。
對實施合作項目依法需要辦理的行政審批等相關(guān)手續(xù)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時辦理；對參與合作項目實施方案聯(lián)合評審時已經(jīng)出具審查意見的事項，不再重復(fù)審查。
第二十三條 社會資本方應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強制性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的規(guī)定以及合作項目協(xié)議約定實施合作項目，提供持續(xù)、安全的公共服務(wù)。
第二十四條 實施合作項目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會資本方時已經(jīng)作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。
第二十五條 在項目合作期限內(nèi)，不得隨意變更合作項目協(xié)議內(nèi)容；確需變更的，應(yīng)當(dāng)由協(xié)議雙方協(xié)商一致，并公示變更事由及內(nèi)容，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后簽訂補充協(xié)議；變更內(nèi)容涉及財政支出事項變動、價格調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)相關(guān)部門審核同意并履行規(guī)定程序。
第二十六條 在合作項目建設(shè)期內(nèi)，社會資本方不得轉(zhuǎn)讓其持有的項目公司股權(quán)。
合作項目運營期內(nèi)，在不影響公共服務(wù)提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性的前提下，經(jīng)政府實施機構(gòu)報本級人民政府同意，社會資本方可以轉(zhuǎn)讓其持有的項目公司股權(quán)。
第二十七條 出現(xiàn)合作項目協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形，或者有下列情形之一的，可以提前終止合作項目協(xié)議：
（一）因不可抗力導(dǎo)致合作項目協(xié)議無法繼續(xù)履行；
（二）因社會資本方嚴(yán)重違約，危害公共利益；
（三）依法征收、征用合作項目財產(chǎn)。
因依法征收、征用合作項目財產(chǎn)導(dǎo)致合作項目提前終止的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予社會資本方合理補償。
第二十八條 合作項目期限屆滿按照約定需要進(jìn)行項目資產(chǎn)移交的，政府實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、行政法規(guī)和合作項目協(xié)議約定，對設(shè)施、設(shè)備和其他財產(chǎn)的狀況進(jìn)行檢查評估。
因社會資本方原因致使設(shè)施、設(shè)備和其他財產(chǎn)的價值非正常減損或者使用壽命減少的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合作項目協(xié)議約定，相應(yīng)扣減社會資本方的收益或者由社會資本方以其他方式補償。
第二十九條 合作項目期限屆滿或者合作項目協(xié)議提前終止，對該項目繼續(xù)采用政府和社會資本合作模式的，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定重新選擇社會資本方；因合作項目期限屆滿重新選擇社會資本方的，在同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇原社會資本方。
第四章 監(jiān)督管理
第三十條 縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)，加強對合作項目實施中執(zhí)行有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、強制性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范情況的監(jiān)督檢查。有關(guān)部門實施監(jiān)督檢查，有權(quán)采取下列措施：
（一）進(jìn)入合作項目現(xiàn)場進(jìn)行檢查、檢驗、監(jiān)測；
（二）查閱、復(fù)制有關(guān)文件、資料；
（三）要求有關(guān)人員就有關(guān)問題作出說明。
監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)符合法定的程序和要求，不得影響合作項目的正常實施。社會資本方對監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)予以配合。
第三十一條 縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期對合作項目建設(shè)、運營等情況進(jìn)行監(jiān)測分析和績效評價，建立根據(jù)績效評價結(jié)果對價格或者財政補助進(jìn)行調(diào)整的機制。
社會資本方應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向政府有關(guān)部門提供有關(guān)合作項目投資、建設(shè)、運營方面的數(shù)據(jù)、資料等信息。
第三十二條 政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立合作項目檔案，將合作項目發(fā)起、實施以及監(jiān)督檢查等方面的文件、材料存檔備查。
社會資本方應(yīng)當(dāng)妥善保管合作項目投資、建設(shè)、運營等方面的有關(guān)資料，并在合作項目期限屆滿或者提前終止時向政府有關(guān)部門移交。
第三十三條 除涉及國家秘密、商業(yè)秘密外，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法公開合作項目發(fā)起、社會資本方選擇、合作項目協(xié)議訂立、績效監(jiān)測報告、中期評估報告、合作項目重大變更或者終止情況以及監(jiān)督檢查情況和結(jié)果等信息。
第三十四條 社會公眾有權(quán)對合作項目的發(fā)起和實施進(jìn)行監(jiān)督。
對社會資本方違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為或者對提供公共服務(wù)的質(zhì)量等問題，任何單位和個人可以向政府有關(guān)部門舉報、投訴，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時依法處理。
第三十五條 政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會信用體系建設(shè)的有關(guān)要求，記錄社會資本方、中介機構(gòu)、項目公司及其從業(yè)人員的失信行為，并納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。
第三十六條 政府有關(guān)部門、社會資本方應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，制定合作項目突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案；突發(fā)事件發(fā)生后，立即啟動應(yīng)急預(yù)案，采取相應(yīng)的防護措施，組織搶修。
第三十七條 合作項目協(xié)議提前終止的，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保證公共服務(wù)的正常提供；必要時，經(jīng)本級人民政府同意，可以臨時接管合作項目。社會資本方應(yīng)當(dāng)予以必要的配合。
第五章 爭議解決
第三十八條 因合作項目協(xié)議履行發(fā)生爭議的，協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；協(xié)商達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)簽訂補充協(xié)議。
第三十九條 因合作項目協(xié)議中的專業(yè)技術(shù)問題發(fā)生爭議的，協(xié)議雙方可以共同聘請有關(guān)專家或者專業(yè)技術(shù)機構(gòu)提出專業(yè)意見。第四十條 因合作項目協(xié)議履行發(fā)生的爭議，可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
第四十一條 對政府有關(guān)部門作出的與合作項目的實施和監(jiān)督管理有關(guān)的具體行政行為，社會資本方認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
第四十二條 合作項目爭議解決期間，協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)，不得擅自中斷公共服務(wù)的提供。
第六章 法律責(zé)任
第四十三條 政府及其有關(guān)部門排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與政府和社會資本合作的，由上一級機關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
第四十四條 有關(guān)主管部門、政府實施機構(gòu)違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，由本級政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：
（一）擬訂合作項目實施方案未征求潛在社會資本方意見；
（二）未對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估或者未提請同級財政部門進(jìn)行財政承受能力評估；
（三）未向社會公布合作項目實施方案；
（四）未通過競爭性方式選擇社會資本方或者未向社會公示其選定的社會資本方；
（五）未按照規(guī)定與選定的社會資本方簽訂合作項目協(xié)議；
（六）在項目合作協(xié)議中約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔(dān)社會資本方投資本金的損失，或者約定保證社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔(dān)保；
（七）未按照規(guī)定對社會資本方移交的設(shè)施、設(shè)備和其他財產(chǎn)狀況進(jìn)行檢查評估。
第四十五條 政府及其有關(guān)部門有下列情形之一的，由其上一級機關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：
（一）不履行合作協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障；
（二）未將合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項足額納入年度預(yù)算，或者未按照合作項目協(xié)議約定及時支付資金；
（三）未定期對合作項目建設(shè)、運營等情況進(jìn)行監(jiān)測分析和績效評價；
（四）未按照規(guī)定建立合作項目檔案；
（五）未按照本條例的規(guī)定公開合作項目相關(guān)信息。
第四十六條 政府有關(guān)部門工作人員在政府和社會資本合作工作中不依法履行職責(zé)，玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
第四十七條 社會資本方或者項目公司有下列情形之一的，由政府有關(guān)部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）項目公司從事與實施合作項目無關(guān)的經(jīng)營活動；
（二）在合作項目實施中違反法律、行政法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范、強制性標(biāo)準(zhǔn)；
（三）將合作項目的設(shè)施、土地使用權(quán)、項目收益權(quán)和融資款項用于實施合作項目以外的用途，或者以上述資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔(dān)保；
（四）合作項目爭議解決期間，擅自中斷公共服務(wù)的提供；
（五）未妥善保管合作項目投資、建設(shè)、運營等方面的有關(guān)資料或者未按照規(guī)定向政府有關(guān)部門移交有關(guān)資料。對前款規(guī)定的情形，有關(guān)法律、行政法規(guī)對其行政處罰另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
第四十八條 違反本條例規(guī)定，給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
第七章 附則
第四十九條 采用政府和社會資本合作模式運營已有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的，適用本條例的有關(guān)規(guī)定。
第五十條 本條例自 年 月 日起施行。
關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》的說明
為落實國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會資本合作立法的部署和要求，國務(wù)院法制辦會同國家發(fā)展改革委、財政部，在深入開展前期論證、聽取有關(guān)方面意見、進(jìn)行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究起草了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）。現(xiàn)就有關(guān)問題說明如下：
一、立法的必要性
在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)政府和社會資本合作，對于轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率具有重要意義。近年來，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作模式快速推進(jìn)，成效明顯。與此同時，實踐中推進(jìn)政府和社會資本合作模式也存在一些亟待解決的突出問題，主要是：合作項目范圍有泛化傾向，合作項目決策不夠嚴(yán)謹(jǐn)、實施不夠規(guī)范；社會資本方顧慮較多，特別是民營資本總體參與度不高；相關(guān)管理制度措施存在“政出多門”等。針對上述問題，為規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作，保障公共利益和社會資本方的合法權(quán)益，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，促進(jìn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，有必要制定專門的行政法規(guī)。2016年7月7日國務(wù)院常務(wù)會議明確要求加快政府和社會資本合作（PPP）立法工作進(jìn)度，國務(wù)院2017年立法工作計劃將此項立法列為全面深化改革急需的項目。
二、起草的主要思路
一是堅持問題導(dǎo)向。緊緊抓住政府和社會資本合作中存在的突出問題，有針對性地作出可操作性強、務(wù)實管用的制度安排，有效解決實際問題。
二是重在引導(dǎo)規(guī)范。充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)和規(guī)范作用，把明確導(dǎo)向、穩(wěn)定預(yù)期，規(guī)范行為、防控風(fēng)險作為立法的重心，確保政府和社會資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)，持續(xù)健康發(fā)展。
三是力求備而不繁。既要確立政府和社會資本合作各主要環(huán)節(jié)的基本制度規(guī)范，確保有所遵循，又要避免貪大求全，防止規(guī)定得過細(xì)過死，為行業(yè)和地方根據(jù)實際進(jìn)行探索和改革留有空間，并發(fā)揮相關(guān)配套文件、操作指南、示范合同文本等的積極作用。
三、征求意見稿的主要內(nèi)容 征求意見稿包括總則、合作項目的發(fā)起、合作項目的實施、監(jiān)督管理、爭議解決、法律責(zé)任和附則7章，共50條。主要規(guī)定了以下內(nèi)容：
（一）關(guān)于調(diào)整對象。
根據(jù)我國推進(jìn)政府和社會資本合作的實際情況，并借鑒其他國家和地區(qū)PPP立法經(jīng)驗，征求意見稿規(guī)定：本條例所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作，是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資、建設(shè)、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動（第二條第一款）。為了加強規(guī)范引導(dǎo)，避免政府和社會資本合作模式泛化，征求意見稿明確規(guī)定了可以采用政府和社會資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的條件，包括政府負(fù)有提供責(zé)任、需求長期穩(wěn)定、適宜由社會資本方承擔(dān)等，并規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門制定可以采用政府和社會資本合作模式的項目指導(dǎo)目錄，并適時調(diào)整（第三條）。
（二）關(guān)于管理體制。
政府和社會資本合作涉及發(fā)展改革委、財政部以及有關(guān)行業(yè)主管部門等多個部門和地方政府的職責(zé)。征求意見稿規(guī)定：國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)政府和社會資本合作的指導(dǎo)和監(jiān)督；政府和社會資本合作的綜合性管理措施，由國務(wù)院有關(guān)部門共同制定（第七條第一款、第二款）。縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強對本地區(qū)政府和社會資本合作工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；縣級以上地方人民政府有關(guān)部門依照本條例和本級政府確定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本地區(qū)合作項目的組織實施和監(jiān)督管理（第八條）。為加強國務(wù)院層面對政府和社會資本合作工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在總結(jié)地方政府建立政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)機制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，征求意見稿規(guī)定：國務(wù)院建立政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)解決政府和社會資本合作工作中的重大問題（第七條第三款）。
（三）關(guān)于合作項目的發(fā)起。
為保證合作項目的正確決策，為合作項目順利實施打下良好基礎(chǔ)，需要從源頭上對合作項目的發(fā)起進(jìn)行規(guī)范。對此，征求意見稿作了三個方面的規(guī)定：一是明確合作項目發(fā)起的主體和依據(jù)。規(guī)定縣級以上人民政府有關(guān)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、社會公眾對公共服務(wù)的需求、相關(guān)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃以及征求意見稿第三條的規(guī)定，在組織開展前期論證的基礎(chǔ)上，可以提出擬采用政府和社會資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目（第九條第一款）。二是規(guī)范合作項目實施方案的擬訂。規(guī)定對擬采用政府和社會資本合作模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)擬訂合作項目實施方案，合作項目實施方案應(yīng)當(dāng)包括合作項目建設(shè)運營內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、運作方式、預(yù)期產(chǎn)出、合作項目期限、社會資本方回報機制、政府和社會資本方的風(fēng)險分擔(dān)、合作項目期限屆滿后項目資產(chǎn)的處置等內(nèi)容（第十條第一款）；有關(guān)主管部門擬訂合作項目實施方案，應(yīng)當(dāng)征求潛在社會資本方的意見，并從經(jīng)濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔(dān)風(fēng)險等財政支出事項的，應(yīng)當(dāng)提請同級財政部門進(jìn)行財政承受能力評估（第十條第二款、第十一條第一款）。三是規(guī)范合作項目實施方案的審核和公布。規(guī)定合作項目實施方案應(yīng)當(dāng)報經(jīng)本級人民政府審核同意，并由有關(guān)主管部門向社會公布（第十二條）。
（四）關(guān)于合作項目的實施。
為嚴(yán)格規(guī)范合作項目的實施，征求意見稿從以下幾個方面作了規(guī)定：一是規(guī)范社會資本方的選擇，規(guī)定政府實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方，并將選定的社會資本方向社會公示（第十三條第一款）。二是規(guī)范項目合作協(xié)議，規(guī)定政府實施機構(gòu)與其選定的社會資本方或者項目公司應(yīng)當(dāng)簽訂合作項目協(xié)議，并明確規(guī)定了合作項目協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明的事項（第十四條、第十五條）。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，合作項目的期限一般不低于10年，最長不超過30年（第十六條）；合作項目協(xié)議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔(dān)社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔(dān)保（第十八條）。三是規(guī)范項目公司活動、股權(quán)轉(zhuǎn)讓及項目資產(chǎn)的用途，規(guī)定項目公司不得從事與合作項目實施無關(guān)的經(jīng)營活動（第十四條第二款）；合作項目的設(shè)施、設(shè)備以及土地使用權(quán)、項目收益權(quán)和融資款項不得用于實施合作項目以外的用途，禁止以上述資產(chǎn)為他人提供擔(dān)保（第十九條）；社會資本方在合作項目建設(shè)期內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓其持有的項目公司股權(quán)，合作項目運營期內(nèi)，在不影響公共服務(wù)提供的穩(wěn)定性和持續(xù)性前提下，經(jīng)政府實施機構(gòu)報本級人民政府同意，社會資本方可以轉(zhuǎn)讓其持有的項目公司股權(quán)（第二十六條）。四是規(guī)范合作項目協(xié)議的變更和提前終止，規(guī)定項目合作期限內(nèi)不得隨意變更合作項目協(xié)議內(nèi)容，確需變更的應(yīng)當(dāng)由協(xié)議雙方協(xié)商一致，并公示變更事由及內(nèi)容，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后簽訂補充協(xié)議；變更內(nèi)容涉及財政支出事項變動、價格調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)相關(guān)部門審核同意并履行規(guī)定程序（第二十五條）；出現(xiàn)合作項目協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形，或者因不可抗力導(dǎo)致合作項目協(xié)議無法繼續(xù)履行、因社會資本方嚴(yán)重違約危害公共利益以及依法征收、征用合作項目財產(chǎn)的，可以提前終止合作項目協(xié)議（第二十七條第一款）。五是規(guī)范項目資產(chǎn)的移交，規(guī)定合作項目期限屆滿按照約定需要進(jìn)行項目資產(chǎn)移交的，政府實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、行政法規(guī)和合作項目協(xié)議約定，對設(shè)施、設(shè)備和其他財產(chǎn)的狀況進(jìn)行檢查評估；因社會資本方原因致使設(shè)施、設(shè)備和其他財產(chǎn)的價值非正常減損或者使用壽命減少的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合作項目協(xié)議約定，相應(yīng)扣減社會資本方的收益或者由社會資本方以其他方式補償（第二十八條）。征求意見稿關(guān)于合作項目實施的規(guī)定體現(xiàn)了兩個導(dǎo)向：一是落實簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求。征求意見稿規(guī)定：對實施合作項目依法需要辦理的行政審批等相關(guān)手續(xù)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時辦理，對參與合作項目實施方案聯(lián)合評審時已經(jīng)出具審查意見的事項，不再重復(fù)審查（第二十二條第二款）；實施合作項目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會資本方時已經(jīng)作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供（第二十四條）。二是強調(diào)守信踐諾、嚴(yán)格履行合作項目協(xié)議，特別是嚴(yán)格約束政府行為，著力消除社會資本方特別是民營資本的后顧之憂。征求意見稿在規(guī)定政府和社會資本方應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)（第二十條）的同時，針對實踐中社會資本方普遍擔(dān)心的能否受到公平對待、合理回報有無保障以及政府隨意改變約定、“新官不理舊賬”等問題，明確規(guī)定：國家保障各種所有制形式的社會資本方依法平等參與政府和社會資本合作項目；任何單位和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目（第六條）；政府實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照保證各種所有制形式的社會資本方平等參與的原則，合理設(shè)置社會資本方的資質(zhì)、條件以及招標(biāo)、競爭性談判等的評審標(biāo)準(zhǔn)（第十三條第二款）；合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響（第二十條第二款）；對合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準(zhǔn)后，及時支付資金（第二十一條）；政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行合作項目協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障，并為社會資本方實施合作項目提供便利（第二十二條第一款）；因依法征收、征用合作項目財產(chǎn)導(dǎo)致合作項目提前終止的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予社會資本方合理補償（第二十七條第二款）。
（五）關(guān)于監(jiān)督管理。
合作項目的實施直接關(guān)系公共利益，必須強化監(jiān)督管理。對此，征求意見稿從三個方面作了規(guī)定：一是規(guī)定了縣級以上人民政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)，包括：加強對合作項目實施中執(zhí)行有關(guān)法律、行政法規(guī)、強制性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范情況的監(jiān)督檢查；定期對合作項目建設(shè)、運營等情況進(jìn)行監(jiān)測分析和績效評價，建立根據(jù)績效評價結(jié)果對價格或者財政補助進(jìn)行調(diào)整的機制；建立合作項目檔案；依法公開合作項目的相關(guān)信息；記錄社會資本方、中介機構(gòu)、項目公司及其從業(yè)人員的失信行為并納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺；制定并及時啟動合作項目突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案；在合作項目協(xié)議提前終止時采取有效措施，保證公共服務(wù)的正常提供，必要時臨時接管合作項目。二是規(guī)定了社會資本方的相關(guān)義務(wù)，包括按照規(guī)定向政府有關(guān)部門提供有關(guān)合作項目投資、建設(shè)、運營方面的數(shù)據(jù)、資料等信息；妥善保管合作項目投資、建設(shè)、運營等方面的有關(guān)資料并在合作項目期限屆滿或者提前終止時向政府有關(guān)部門移交，對政府有關(guān)部門臨時接管合作項目給予必要的配合等。三是規(guī)定了社會公眾有權(quán)對合作項目的發(fā)起和實施進(jìn)行監(jiān)督。（第四章）
（六）關(guān)于爭議解決。
根據(jù)合作項目的性質(zhì)、特點，征求意見稿對合作項目爭議規(guī)定了以下解決途徑：一是協(xié)商解決，協(xié)商達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)簽訂補充協(xié)議（第三十八條）；二是可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟（第四十條）；三是因合作項目協(xié)議中的專業(yè)技術(shù)問題發(fā)生爭議的，協(xié)議雙方可以共同聘請有關(guān)專家或者專業(yè)技術(shù)機構(gòu)提出專業(yè)意見（第三十九條）；四是社會資本方認(rèn)為政府有關(guān)部門作出的與合作項目的實施和監(jiān)督管理有關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟（第四十一條）。為確保公共服務(wù)的持續(xù)提供，征求意見稿還規(guī)定：合作項目爭議解決期間，協(xié)議雙方應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)，不得擅自中斷公共服務(wù)的提供（第四十二條）。
此外，為嚴(yán)格責(zé)任追究，征求意見稿還對違反本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作了明確規(guī)定。（第六章）
